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审计研究报告第6期党政领导干部经济责任审计总体评价研究

来源:   发布时间: 2019年04月09日
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党政领导干部经济责任审计总体评价研究

                                                                                                                                                                               陆晓晖  张巧婷

       【摘要】当前,在党政领导干部经济责任审计中,很多报告还未能对党政领导干部履行经济责任情况做出结论性的总体评价意见,有些地方开展了党政领导干部经济责任审计总体评价的探索实践。从部分审计机关已有的实践来看,总体评价主要有两种形式,即进行综合总体等次评价和只分项总体评价不综合总体评价,进行综合总体等次评价又可以分为量化分等、先分项定性评价再综合总体评价、根据审计结果由评议机构做出综合总体评价三种具体形式。不同的总体评价形式各有不同的特点。开展经济责任审计总体评价,还需要完善以下几个方面,即:定性和定量相结合、在防范审计风险的前提下给出比较直接的评价意见、充分发挥联席会议的作用。

    一、党政领导干部经济责任审计总体评价概况

     (一)研究背景。

   党的十八大报告指出,要建立健全权力运行监督和制约体系,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。十八届三中全会提出,要加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督,加强行政监察和审计监督。党的十九大报告进一步提出了要构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制2018年,习近平主持召开中央审计委员会第一次会议并发表重要讲话,指出审计机关要依法全面履行审计监督职责,促进经济高质量发展,促进全面深化改革,促进权力规范运行,促进反腐倡廉。审计机关按照党中央的要求,在中央审计委员会的领导下,继续做好经济责任审计工作,是深入贯彻党的十八大和十八届三中全会精神、党的十九大精神,健全权力运行机制、加强权力监督制约的重要举措。

   多年来,在党中央、国务院的领导下,审计机关不断深化党政领导干部经济责任审计,为党的组织部门考核选任干部提供重要参考,在加强干部管理监督、推动党风廉政建设、促进科学发展和服务国家治理等方面发挥了积极作用。

   同时也应当看到,在党政领导干部经济责任审计中,审计机关对被审计领导干部应负的经济责任进行了客观说明和明确认定,但很多报告还未能对党政领导干部履行经济责任情况做出结论性的总体评价意见。这不利于干部管理部门对党政领导干部经济责任履行情况得出直接判断,影响了审计结果在考核、任免和奖惩领导干部方面的运用。

   在这一情况下,如何进行党政领导干部经济责任审计总体评价,就成为经济责任审计中需要研究的问题。本研究报告从各地方审计机关经济责任审计实践入手,汇总分析地方各级审计机关开展党政领导干部经济责任审计总体评价的具体情况,提出开展并完善总体评价的参考建议。

     (二)当前开展党政领导干部经济责任审计总体评价的现状。

  我国自上世纪九十年代开始探索经济责任审计,并不断深化完善。在多年的经济责任审计推进中,从全国范围来看,在大部分地方党政领导干部经济责任审计没有进行结论性总体评价的情况下,有部分地方开展了党政领导干部经济责任审计总体评价的探索实践

  就省级审计机关而言,开展党政领导干部经济责任审计总体评价的主要有浙江省、陕西省、云南省、山西省、四川省、宁夏自治区、广西自治区、内蒙古自治区、北京市等,大约占全国省级审计机关的近三分之一;开展党政领导干部经济责任审计总体评价的省以下地方审计机关主要有:山东省菏泽市和青岛市、江苏省扬中市、广东省深圳市和广州市荔湾区、浙江省诸暨市和义乌市、安徽省马鞍山市和合肥市等,在全国省以下地方审计机关中所占比例较小。这些审计机关制定了党政领导干部经济责任审计评价办法或操作规程,有些地方还根据被审计领导干部类型,分类制定了更为详细的等次评定打分办法,指导审计人员具体运用。

       (三)当前未广泛开展经济责任审计总体评价的原因。

    从当前概况中可以看出,除部分省市之外,全国各级审计机关未广泛开展经济责任审计总体评价,究其原因,主要在于以下几点:

          1相关规定未就对领导干部履行经济责任作出总体评价提出明确要求。

    从已废止的1999年出台的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》、2000年发布的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定实施细则》,到2010年发布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》、2014年印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》,均未就对领导干部履行经济责任作出总体评价提出明确要求。各地方审计机关在依照国家有关规定制定本地区的相关规定时,通常也未就此提出要求。

          2审计的不完全性导致总体评价不真实的审计风险。

    国家审计的问题导向型审计模式,是以查出问题、督促整改、完善制度为主要目的,还未能采用样本推断总体的方式来对审计对象总体状况进行判断并发表审计意见。在经济责任审计中,审计人员只能就审计发现的问题界定责任归属,而难以对领导干部履行经济责任作出总体评价。在审计时间、人力和审计范围等因素的约束下,如果审计人员根据已审计的部分进行了总体评价,那么可能使得评价不真实、不全面,产生审计风险,进而承担审计责任。

         3经济责任界定的分歧。

    审计机关开展经济责任审计已有30年的历史,对经济责任审计工作的认识不断深入,但是对于经济责任的界定,审计机关、被审计领导干部、干部管理部门等认识并不统一,无法准确确定经济责任审计的内容,因而难以对被审计人经济责任的履行情况,作出客观公正的结论性总体评价。

    关于经济责任审计中经济责任的界定,2010年两办印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第四条指出:经济责任是指领导干部在任职期间因其所任职务,依法对本地区、本部门(系统)、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。2014年印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》对经济责任进行了扩展,该细则第三条指出:经济责任审计应当……以领导干部任职期间本地区、本部门(系统)、本单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础,重点检查领导干部守法、守纪、守规、尽责情况,加强对领导干部行使权力的制约和监督……

    在经济责任审计实践中,领导干部经济责任审计的主要内容已经远远超出了财政财务收支的范畴,扩大到了政策落实、遵纪守法、统筹规划、重大决策等方面。但是由于经济责任在定义时着重于财政财务收支和有关经济活动,使得相关审计各方对经济责任的理解存在模糊和差异,影响了审计机关对被审计领导干部作出总体评价。

    二、部分审计机关开展经济责任审计总体评价的探索实践与分析

   我国部分省、市、县在领导干部经济责任审计中,不断进行审计结论性总体评价的探索研究,并在实践中开展了领导干部履行经济责任情况总体评价。这些地方通过制定实施办法、严格质量控制、强化结果运用等措施,推动总体评价的进行和完善,取得了一定的成果和收效。

(一)部分审计机关开展经济责任审计总体评价的探索实践。

经济责任审计总体评价的基本内容就是如何对经济责任履行情况做出好与不好的总体性等次评定结论,在这一共性前提下,各地做出总体性等次评定结论的方式不尽相同,或者根据审计结果量化打分评定等次,即量化等次评价,或者根据审计结果来评定等次,即定性等次评价。从当前的实践来看,主要有以下具体做法:

         1进行综合总体等次评价。

    这类总体评价,是根据审计结果对被审计领导干部履行经济责任情况做出一个明确的最终综合总体等次评价。

   (1)量化分等

    这一形式通常是由审计机关在规范经济责任审计评价内容、评价指标和评价标准的基础上,建立评价指标体系,应用评价指标体系并根据审计情况、按照设定的公式进行评分,再按照评分结果对领导干部履行经济责任情况进行综合总体评价。采用这种方式进行总体评价的,主要有浙江、云南、山西等地。

  ?浙江省经济责任审计总体评价

    浙江省于2011年11月至2016年4月,先后出台了市县党政、国有企业、党政部门、高校党政、公检法机关五类领导干部的经济责任审计操作规程,分别设定了评价指标体系。其中,对党政部门主要领导干部、高校党政主要领导干部、国有企业领导人员三类审计对象实行量化分等评价,根据评分情况,对领导干部履行经济责任情况综合评定为“优秀”“较好”“一般”“较差”4个等次。

    以党政部门主要领导干部为例,评价指标体系包括5个一级指标,并设二、三级指标进行细化,明确评价要点和每个等次的评价标准。评价指标的总分为100分,包括加分项和扣分项两个部分:加分项设部门科学发展情况1个一级指标最高20,下设体制机制创新等3个二级指标,每个二级指标对应相应分值,按照评价要点和评价档次说明进行加分;扣分项基准分80分,设一级指标4个,即重大经济决策、政策制度执行、内部管理、廉洁自律,下设二级指标14个、三级指标27个,如一级指标政策制度执行基准分30分,下设政策执行(5分)、资产管理(4分)等5个二级指标,每个二级指标下设若干三级指标并明确分数占比,如二级指标政策执行下设目标责任制完成情况(占40%)、落实中央八项规定政策情况(占30%)等3个三级指标,每个三级指标分为4个等次,按照评价要点和评价档次说明确定事项等级,并结合定责情况按照不同系数分别扣分,扣分项得分=基准分×(1-事项等级扣分系数×责任扣分系数),事项等级扣分系数分为4等,分别为优(0)、良(0.2)、中(0.4)、差(1),责任扣分系数分为4等,分别为直接责任(1)、主管责任(0.9)、领导责任(0.8)、其他即未定责任但予以披露的事项(0.6)。审计组所在部门按照上述评价指标体系、根据审计报告进行量化初评,经济责任审计工作联席会议办公室和党政部门领导干部经济责任审计归口管理部门召集审计组所在部门共同对量化初评结果进行复核,确定最终得分。根据最后评分情况,党政部门主要领导干部履行经济责任情况进行综合等次评定,如90分以上(含)为“优秀”,80分-90分(不含)为“较好”。

  ?云南省经济责任审计总体评价

    云南省的量化分等评价方式与浙江省类似,但计算得分的方法略有差异。该省于2013年制定了《云南省地方党委和政府主要领导干部经济责任审计评价办法》《云南省党政部门主要领导干部经济责任审计评价办法》和《云南省高校主要领导干部经济责任审计评价办法》,明确规定了审计评价的原则、内容、指标、标准以及方法和程序评价结果分为很好地履行了经济责任较好地履行了经济责任基本履行了经济责任没有有效履行经济责任4

    以地方党委和政府主要领导干部经济责任审计为例,评价指标包括经济政策执行权、经济决策权、经济管理权、经济监督权和个人廉洁自律5个一级指标以及16个二级指标和29个三级指标。审计组选取适当的指标组成评价指标体系,并设置指标的权重和分值,形成评分表;根据审计情况并结合地区发展实际状况和特点选择适当的评价标准对各指标进行评分,其中定量指标通过完成值与评价标准值的比较计算出该指标的评价系数,定性指标由评价小组成员以相关法律法规为依据,运用审计职业判断进行评分;评分时先算出三级指标分值,然后计算二级指标的分值,再计算汇总得到一级指标的分值,履行经济责任综合得分=∑一级评价指标的实际得分×该项评价指标的权重系数。根据综合得分确定评价结果,如90分以上(含)为很好地履行了经济责任、60分以下(不含)为没有有效履行经济责任。

    在结果运用方面,对履行经济责任情况评价为很好”的,可作为提拔使用干部的重要依据之一;评价为“较好”的,可正常使用,但一般不得评为优秀或先进;评价为“基本履行”的,建议组织、纪检部门诫勉谈话;评价为“没有有效履行”的,建议给予组织处理。

    ③山西省经济责任审计总体评价

    山西省对省管领导干部经济责任审计分地方党政、部门、企业三类领导干部分别建立了审计评价体系,采取综合定性评价与对审计重点内容定量评价相结合的方法进行。对审计重点内容采用百分制进行定量评价,包括完成经济工作目标任务15、促进经济社会发展15、财政资金使用15、促进维护群众利益15、建设项目管理15、公务支出和公务消费管理15、遵守廉洁从政规定情况107个部分,每个部分分别设置若干具体评价内容,就具体评价内容按”“较好”“一般”“较差4个等次,分别按1、0.8、0.6、0.5四个得分系数计算,汇总计入各个审计重点内容定量评价。在对审计重点内容的定量评价得分的基础上还设置了加减分项,如在经济领域获得国家级综合先进,每获得一项加1分,对审计发现的问题,承担直接责任、主管责任、领导责任,每项分别扣1分、0.8分、0.6分,加分、扣分均不超过10分。根据定量评价得分情况,定性评价为“很好”(90分以上)、“较好8090分)、一般7080分)较差”(70分以下)4个等次。

    (2)先分项定性评价再综合总体评价

    这一形式通常以领导干部经济责任审计内容为基础,结合领导干部任职的具体岗位等情况确定经济责任审计评价的内容和标准,采取分类(项)评价与综合评价相结合的方式,先进行分类(项)评价,再根据分类(项)评价情况,结合领导干部所在地区(部门或单位)实际情况和相关问题的性质、情节及产生的原因等因素,对领导干部履行经济责任情况进行综合评价。采用这种方法进行总体评价的,主要有广西、四川、山东青岛等地。

  ?广西自治区经济责任审计总体评价

    广西自治区于2011年9月出台了党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计评价办法,规定先根据审计内容进行审计单项结果评价,再以审计单项结果评价为基础,对被审计领导干部履行经济责任的总体情况作出综合评价(分为“好”“良好”“一般”“较差”4个等次)。综合评价意见必须经审计机关重要审计业务会议审定,综合评价意见和综合评价等次在审计结果报告中反映。评价中选取财政财务收支真实性、合法性、效益性,执行国家经济法律法规和国家及自治区经济政策,重大经济及经营决策规范性,内部控制制度健全性、有效性,个人廉洁情况等8个审计单项结果评价标准,对前7个评价标准进行等次评价,每个评价标准均分为3个等次,如对财政财务收支合法性评价分为合法合规、基本合法合规、不合法合规3个等次;对个人廉洁情况的评价采取客观表述的形式反映在审计报告和审计结果报告中。综合评价等次主要是依据审计单项结果评价的情况,明确相应条件而得出,如综合评价为“好”,应当同时具备的条件包括:7个单项审计评价全部在第二等次以上,并且第一等次数量必须达到70%(含)以上;单项审计未发现有严重经济违法违纪情况和被审计领导干部没有违法违纪行为;审计整改到位。

  ?四川省经济责任审计总体评价

    四川省对党政主要领导干部、党政机关领导干部、企业领导人员三类领导干部分别规定了评价内容、指标和标准,与广西自治区类似,采取分类评价和综合评价相结合的方法,在分类评价的基础上,结合领导干部所在地区(部门或单位)实际情况和相关问题的性质、情节及产生的原因等因素,对领导干部履行经济责任情况进行综合评价,综合评价等次分为履行经济责任情况好”“较好”“一般”“差”4个等次。在分类评价方面,选取了两级指标进行等次评价,一级指标为7类,在部分一级指标中进一步设置二级指标,对每个指标均进行等次评价;在综合评价方面,针对不同等次设置了相应的评价标准,如“履行经济责任情况好”的评价标准包括各分类评价主要为最好档次评价意见、就履行廉洁从政(从业)义务给予“未发现××同志个人存在违反国家财经法律法规或领导干部廉政纪律的行为”意见等4项。

在结果运用方面,四川省制定了《四川省党政领导干部和国有企业及国有控股企业领导人员经济责任审计结果运用办法(试行)》,明确规定将经济责任审计结果作为日常干部管理监督的重要依据,区分审计综合评价意见的不同等次,采取建议党委给予重用、给予通报批评等组织处理等措施;审计综合评价意见还要纳入对领导干部的年度考核内容,如审计综合评价意见为一般”的,年度考核不得评为“优秀”等次。

    ③山东省青岛市经济责任审计总体评价

    山东省青岛市对党政主要领导干部的综合评价办法与广西自治区和四川省类似,对区(市)党政主要领导干部、市直部门(单位)主要领导干部、市属国有及国有控股企业领导人员三类领导干部分别规定了分类评价内容、指标和标准,根据分类评价情况,进行综合评价(分为A、B、C三个等次)。在分类评价方面,选取了两级指标进行等次评价,包括6个一级指标和13个二级指标,对每个二级指标的评价等次及标准作出明确规定;在综合评价方面,对三个等次均设置了相应的评价标准,如综合评价为A,要同时满足履行廉洁从政、廉洁从业责任评价为第一等次,其他分类评价第一等次达到80%以上且其余均为第二等次两个条件。

   (3)根据审计结果由评议机构做出综合总体评价

    审计机关完成审计工作之后,由评议机构根据审计结果进行综合研究评定,给出总体评价等次。评议机构由各个相关单位组成,通常是经济责任审计领导小组各成员单位,以及相关其他单位。评定等次从好到差通常有三个、四个或者五个等次,各地方不尽相同。采用这种方式进行总体评价的,主要有山东菏泽、广东深圳、江苏扬中等地。

  ?山东省菏泽市经济责任审计总体评价

        20055月,菏泽市委办公室、市政府办公室出台了《菏泽市经济责任审计实施办法(试行)》,规定了实施综合评价,将审计结果综合评价等次分为”“较好”“一般”“较差4个等次。2008年,菏泽市经济责任审计联席会议研究制定了《菏泽市经济责任审计结果等次评定暂行办法》和《菏泽市经济责任审计结果等次评定实施细则》。2011年,菏泽市委办公室、市政府办公室印发了《菏泽市经济责任审计实施办法》,将综合评价等次分为5个等次,即“好”“较好”“一般”“较差”“差”,并分别列示了5个等次的评定参照标准。

    实施综合评价的具体做法是,在审计机关出具审计结果报告后,召开经济责任审计工作联席会议,四分之三以上组成人员参加,以票决形式确定综合评价等次意见建议,报经济责任审计工作领导小组组长审定。等次评定要在核实个人政绩的基础上,对照存在问题及责任,依据现行法律法规,遵循客观公正、实事求是、权责一致、定量与定性分析相结合的原则。

    组织部门则结合综合评价等次,研究提出干部任用意见建议,综合评价为好”等次的,正常任用,给予通报表扬;为“较好”等次的,正常任用;为“一般”等次的,不影响任用,但一律予以谈话;为“较差”等次的,根据有关规定要给予谈话诫勉、延长试用期等组织处理;为“差”等次的,不得提拔重用,根据问题严重程度,给予降免职的组织处理,对已经交流任职和因任职年龄到限退出领导岗位的,也要按照有关规定追究责任。

  ?广东省深圳市经济责任审计总体评价

        2005年,深圳市经济责任审计工作领导小组拟定了《深圳市经济责任审计结果运用办法(试行)》,对纪委、监察、组织、人事、国有资产管理等部门在审计结果运用中的职责作了明确规定。随后,深圳市纪委出台了本部门的结果运用办法。20062月,市委办公厅印发《深圳市组织部门运用经济责任审计结果暂行办法》,把评价结果与干部的选拔任用直接结合起来。20155月,市委办公室、市政府办公室转发了市委组织部修订的《深圳市组织部门运用经济责任审计结果工作制度》。根据规定,经济责任审计评价分为合格”“基本合格不合格”3个等次。每个等次都有具体的评价标准,并与干部任免和管理监督挂钩。

    在具体的评议标准方面,深圳市依照与现有法律法规相对接,准确区分被审计领导干部所应承担的直接责任、主管责任和领导责任,严格认定审计查出问题的严重程度这三个原则,逐步细化,设置了31项具体标准。审计内容进一步突出重点,关注重大违法违规问题、违反国家宏观调控政策、失职渎职造成严重损失浪费、严重侵害人民群众切身利益等方面的问题。

    在评议程序上,深圳市成立了经济责任审计结果评议联席会议,成员由市委组织部、纪委、监察、审计、财政、国资等部门的相关领导人员,以及特邀具有相应专业知识的市党代会代表、市人大代表、市政协委员组成。联席会议在听取审计机关对经济责任审计结果及相关情况汇报的基础上,对其中性质严重、影响恶劣的问题作出认定;评委以一人一票的方式,分别对每一名评议对象进行投票,按照过半数原则提出合格”“基本合格”和“不合格”的评议等级建议。组织部门根据评级建议,按照相关制度规定,对评为不同等次的人员分别向市委提出运用建议。其中对审计结果被评定为“基本合格”和“不合格”的,除对被评议领导干部本人进行处理外,还对审计期间该单位分管财务的班子成员及财务人员进行处理或问责。

    ③江苏省扬中市经济责任审计总体评价

        2009年,扬中市委、市政府出台了《关于进一步做好经济责任审计工作的意见》,将领导干部经济责任履行情况划分优秀”“良好”“一般”“较差”4个等级,联席会议根据审计情况,通过票决评定等级,并对评定为不同等级的领导干部使用做出了规定,如评定为优秀等次的可正常任用,也可以推荐提拔任用和表彰奖励。扬中市纪委、组织部、监察局、财政局、人事局、审计局联合下发了《扬中市领导干部(人员)经济责任审计评价和等级评定办法》,在审计评价内容、审计评价标准、等级评定标准、组织评议定级程序等方面了详细规定市审计机关制定了领导干部经济责任审计评分实施细则,并将经济责任审计对象分成行政事业单位、经济主管部门和乡镇党政领导干部三个类型,分别制定经济责任审计评价指标。

    在具体的等级评定指标设计与应用上,根据不同的经济责任审计对象,制定三种类型(六种类别)等级评定指标及其评分标准。比如,将行政事业单位中财政财务收支资金总量很大、有下属单位的部门领导,划分为一类部门领导,其等级评定指标有财政财务收支合法性、部门预算执行情况、部门事业发展情况、个人廉政情况等9项。每一项内容规定评价标准和三个评价结果,有些项目下面可以再分解为若干小项,给每个小项赋予一定的权数,根据审计情况按照审计标准,对应得出审计结果,再根据事先规定的某个审计结果对应的具体分值和权数,可以计算出每一项的评价得分。另外,在等级评中还实行了评定加分办法。在总体等次评定上,根据每个大项的评价得分,综合得出优秀”“良好”“一般”“较差”4个等次结果。如:经济责任审计各项指标审计评价全部在第二等次以上,并且第一等次数量达到总体评价指标数量的50%以上、主要经济目标完成较好、审计未发现严重经济违法违纪情况,综合评定为“优秀”等次。

    在等评定程序上,先由审计部门业务会议提出等级评定初步建议,并征求市纪委、市委组织部意见后向市经济责任审计联席会议汇报;再由市经济责任审计联席会议对领导干部经济责任审计结果进行分析评价,讨论评定等级,然后实行票决;票决等级结果由市委组织部、市纪委、市审计局三个部门共同向被审计领导干部反馈。

         2只分项总体评价不综合总体评价。

    这类做法,只对每一项审计内容做出分等次的总体评价,而没有最终的综合总体评价。即按照经济责任审计评价的内容构成,对每一项内容规定评价标准和评价结果,作为领导干部考核、选拔、调整、聘任的重要参考依据。采用这种方式进行审计评价的,主要有陕西、北京、宁夏、广东广州荔湾等地。

   (1)陕西省经济责任审计总体评价

   《陕西省党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计评价办法(试行)》(陕审发〔2011〕75号)规定了党委、政府主要领导干部和部门(单位)主要负责人等经济责任审计的评价内容、评价指标、评价标准等方面。

    该办法将党委、政府主要领导干部经济责任审计评价的主要内容分为贯彻落实科学发展观,贯彻执行中央和上级党委、政府的重大方针政策和决策部署情况;本地区经济社会发展有关情况及财政收支的真实、合法和效益情况;国有资产的管理和使用情况等9个方面,并据此将评价指标分为遵守有关财经法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况;履行经济社会发展责任及财政财务收支管理责任;国有资产管理使用情况等8个方面,同时规定了每个方面的具体指标。例如,将遵守有关财经法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况的评价指标,规定为三个细化的具体指标,即结合本地区实际,贯彻落实党的经济工作方针和国家有关财经法律、法规、经济政策情况;结合本地区实际,执行各级政府制定的财政经济政策情况;其他经济工作规章制度的执行情况。

    办法规定了每个方面的评价意见。例如,对于遵守有关财经法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作方针政策和决策部署情况,根据审计结果,给予能严格(较好)遵守有关财经法律法规,贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署”,或“在……方面违反(严重违反)了……法律法规政策的评价意见。再如,对于履行社会经济发展责任和财政财务收支管理责任评价,根据完成年度经济社会发展目标任务情况审计结果,给予“全面完成(基本完成、没有完成)上级下达的经济社会发展目标任务”的评价意见;根据领导干部所在地区财政财务收支情况审计结果,给予“财政财务收支真实(基本真实、不真实或严重失实)”的评价意见。

   (2)广东省广州市荔湾区经济责任审计总体评价

        2009年,广东省广州市荔湾区六部门联合制定了《广州市荔湾区领导干部任期经济责任审计评价试行办法》,该办法规定经济责任审计评价的内容包括经济和社会事业发展情况、财政财务收支及资产管理情况、经济及内部管理情况、经济可持续发展情况、廉洁守纪情况五个方面,同时规定了每个方面的审计评价标准和等次,如:对经济和社会事业发展情况的评价结果分为优秀”“较好”“一般”“4个等次,根据报告期经济社会发展各项指标的具体情况作出评价;对财政财务收支及资产管理从真实性、合规性、效益性三个方面作出评价:真实性评价分为真实”“基本真实”“不真实”3个等次;合规性评价分为合规”“基本合规”“不合规”3个等次;效益性评价分为好”“较好”“一般”“差”4个等次;对遵守国家经济政策和财经法规情况的评价分为合法”“基本合法”“不合法”3个等次,根据领导干部履行经济责任过程中的行政行为符合国家经济政策、财经法规的具体情况作出评价。

    经济责任审计评价由区审计局负责组织实施,联席会议成员单位根据各自的职责,将审计评价结果作为领导干部考核、选拔、调整、聘任的重要参考依据。

综合各地经济责任审计总体评价方式,具体做法列示如下表:

经济责任审计总体评价具体做法一览表

总体评价

具体做法

采用该方法的审计机关

是否分项总体评价

是否综合总体评价

综合总体评价的具体等次

是否采用量化打分方法

总体

等次的部门

进行综合总体等次评价

量化

分等

浙江省

优秀、较好、一般、较差

经济责任审计工作联席会议办公室和归口管理部门召集审计组所在部门共同对量化初评结果进行复核,确定最终得分

云南省

很好履行经济责任、较好履行经济责任、基本履行经济责任、没有有效履行经济责任

审计机关

山西省

很好较好一般较差

审计机关

先分项定性评价再综合总体评价

广西

自治区

好、良好、一般、较差

审计机关

四川省

好、较好、一般、差

审计机关

山东省

青岛市

A、B、C

审计机关

根据审计结果由评议机构做出综合总体评价

山东省

菏泽市

好、较好、一般、较差、差

经济责任审计工作联席会议以票决形式确定综合评价等次意见建议,报经济责任审计工作领导小组组长审定

广东省

深圳市

合格、基本合格、不合格

经济责任审计结果评议联席会议以投票方式提出定等级建议组织部门据此评定等级

江苏省

扬中市

优秀、良好、一般、较差

经济责任审计联席会议通过票决评定等级

只分项总体评价不综合总体评价

陕西省

审计机关

北京市

审计机关

宁夏

自治区

审计机关

广东省

广州市

荔湾区

审计机关

      (二)各地经济责任审计总体评价方式分析。

       1确定总体评价等次方式的分类。

    综合各地所采用的各类经济责任审计总体评价方式,可以按照以下三个维度进行分类:

   (1)按照确定总体评价等次的依据,可以分为通过量化确定和主要通过定性确定。有些地方事先规定各项审计内容的审计结果所对应的分值和等次,再通过量化打分的方法,按照分值确定总体评价等次;有些地方根据审计结果情况,主要采用定性分析的方法确定总体评价等次。

   (2)按照确定总体评价等次的范围,可以分为既作分项总体评价又作综合总体评价、只作综合总体评价和只作分项总体评价。有些地方先作分项总体评价,再根据分项总体评价情况确定综合总体评价等次;有些地方汇总分析分项审计结果情况,直接确定综合总体评价等次;有些地方则只作分项的总体评价,按照每一项审计内容的审计结果确定该项总体评价等次,而没有综合的总体评价等次。

   (3)按照确定总体评价等次的机构,可以分为审计机关确定和评议机构确定。有些地方总体评价等次由审计机关作出;有些地方总体评价等次由审计机关给出初步建议再由评议机构最终决定;有些地方则由评议机构根据审计机关提交的审计结果情况确定总体评价等次。

         2确定总体评价等次方式的比较。

    不同的经济责任总体评价方式,在实践中有着不同的使用情况和运用效果。

    (1量化打分比较明确,说服力强,但是打分过程比较复杂,对有关指标的可得性和准确性要求更高;定性评价对量化计算的要求较低,但是在评价中可能容易带有一定程度的主观成分,审计裁量范围相对比较大。

   (2综合总体评价有一个明确的等次结果,从审计报告使用者的角度看,比较直观,更能适应组织部门对经济责任审计结果使用的需要,而只作分项的总体评价,在满足组织部门使用需要方面仍然存在一定差距。

   (3审计机关作出总体评价与评议机构作出总体评价相比较,由经济责任审计工作联席会议(以下简称联席会议)这样的评议机构,通过集体票决方式确定的总体评价等次,运用在干部任用和监督管理方面更能得到直接的体现,在审计结果运用上更具权威性。

    三、完善经济责任审计总体评价的建议

    综合各地方已有的经验和成效,开展经济责任审计总体评价,需要完善以下几个方面。

       (一)定性和定量相结合。

    定性与定量结合,采取写实、量化的方法,既反映领导干部所在地区、部门经济发展规模、增长速度等内容的定量指标,又反映领导干部管理经济工作的性质和质量、经济管理水平、内部控制制度的健全有效与否,以及领导干部的遵纪守法情况等定性指标,将两者结合,全面对比、分析审计查证的各种情况,得出领导干部任职期间履行经济责任情况的总体评价意见,避免用单个事实或几项指标去评价履行经济责任的整体情况。这样,一方面可以使总体评价更有依据、更可把握,另一方面也使总体评价结果对被审计领导干部更有说服力。因而在以做出综合评价领导干部的经济业绩和经济责任的定性结果为目的的前提下,在评价标准或者初步结论方面结合适当的定量因素和定性因素,是比较可行的方法。

         1定性和定量评价应注重采用科学方法。

    进行定性和定量评价可以采用目标责任法、历史参照法、业绩比较法和层次分析法等。目标责任法:以党中央、国务院下达的责任总目标或者行业考评目标为标准,将指标计算结果与其比较后进行评价。历史参照法:以前任水平或者评价期的前一年度或时期水平值为标准,将指标计算结果与其比较后进行评价。业绩比较法:包括纵向比较法,即领导干部任职期初与离任、届中时业绩相比较的方法;横向比较法,即将相关业绩与同区域或同类单位间的同期平均水平进行比较的方法,在计算口径、计算基础、时间单位等方面保持一致。层次分析法:首先根据问题的性质和要达到的总目标,将多目标、多准则的复杂决策问题分解为不同组成因素,形成一个多层次的分析结构模型,最终把系统分析归结为对最底层的分析及其相对于总目标的重要性权值和排序,也即构建多层结构的评价指标体系,合理设置各个指标的权重和计算方法,得出评价结果。审计机关在进行总体评价时,可以根据实际情况考虑采用适当的方法,提高审计评价的科学性。

        2总体评价中突出重点。

    在进行总体评价的过程中,应根据国家经济社会发展形势要求,抓住领导干部履行经济责任中更具重要性的内容和事项,把握领导干部履行经济责任的主线,坚持审评一致原则,突出对领导干部经济行为和经济责任的评价,突出对履行经济责任有重要影响的经济事项的评价,突出对重大决策过程和效果的评价,对于某些重大事项可以考虑实行一票否决”。同时,应当根据审计对象和行业特点的不同、职责分工和所履行经济责任的不同有所侧重,选取不同的评价指标,并根据重要性分别设置评价指标的不同权重,以使评价结果更具有针对性、参照性和可用性。

       (二)在防范审计风险的前提下,应给出比较直接的评价意见。

    为适应组织部门对审计结果的要求,增强经济责任审计报告的可用性,在防范风险的前提下,应当根据审计结果对审计内容做出比较直接的评价意见。如对于是否发现被审计领导干部在公共资金、国有资产和国有资源管理分配使用中存在违反廉洁从政规定的问题做出说明。还可以进一步探索在科学确定审计内容的基础上,通过合理确定评价指标和结果评价标准,对各项内容进行分项总体评价,便于组织部门更好理解审计结果。

    应当看到,经济责任审计总体评价的特殊性和重要性,决定了审计机关必然面临较高的审计风险,审计评价不真实、不可靠,将严重影响领导干部的履职认定和选拔任用。为保障审计总体评价结果客观准确,审计机关必须强化管理,采取有效措施防范审计风险。

        1加强统一管理和质量控制。

    在经济责任审计项目的实施过程中,强化统一领导的作用,加强对项目的组织管理,统一数据分析、评判标准以及报告格式。在明确经济责任审计共同的审计重点和不同领导人员经济责任审计特点的基础上,确定每个项目的审计重点,确保不同审计组、不同审计人员对审计内容、审计评价、责任界定等能够正确认识、规范实施,提高审计总体评价结果的可比性和可信性。

    对经济责任审计全过程进行质量控制,审前进行方案布置,明确审计任务,审中加强信息沟通,解决出现的新情况、新问题,审后统一进行报告审定,推行同板块经济责任审计项目的集中审理,避免同类审计对象的总体评价标准出现较大的差异。对于需要由外部评议机构如联席会议决议评价等次的方式,审计机关可以先在内部开展预评议,为组织部门顺利进行审计结果运用打下良好基础。

         2加强信息化手段的运用。

借助信息化手段,可以为审计评价和责任界定提供充分有效的依据,增加可操作性,提高经济责任审计的质量水平。审计机关可以探索推动运用大数据技术,结合审计数据库建设,广泛收集经济责任相关数据,构建并健全分行业、分领域的审计对象数据库,完善不同类别审计对象任职经历、审计情况、审计发现问题、审计整改等数据,并及时进行更新,搭建信息化平台。审计机关运用经济责任审计数据资料,进行数据间综合比对和关联分析,在提升经济责任审计工作效率的同时,增强审计评价的准确性。

         3充分重视被审计领导干部及其所在单位的意见。

书面征求被审计领导干部及其所在单位的意见,是审计实施中的重要环节。审计机关应当充分重视意见反馈,对其合理部分考虑是否采纳,确保被审计领导干部有通畅的诉求救济途径。当被审计领导干部对评价等次有异议时,审计机关应当认真进行研究审议,按照党选拔任用领导干部的要求,根据三个区分开来”的原则,因时因地进行分析,判断其诉求的合理成分并考虑是否采纳。

      (三)充分发挥联席会议的作用。

    综合各地开展领导干部履行经济责任情况总体评价的实践来看,充分发挥联席会议的作用十分重要。如深圳市、菏泽市、扬中市均由联席会议成员以票决的方式,根据投票结果得出总体评价等次的建议,再经过领导小组审定等既定程序确定总体评价等次,并严格将最终确定的等次全面运用到干部选拔任用、教育管理和监督奖惩中,多年来取得很好的成效。

    这种做法的优势,一是联席会议成员来自纪律检查和国家监察部门、组织部门、机构编制管理部门、人力资源社会保障部门、审计部门等多个单位,代表了领导干部履行经济责任涉及的多方面意见,其集体决定的意见更具有公允性、权威性和认可度;二是进行总体评价的重要目的之一,就是更好地运用审计结果,将其作为审计对象职务任免、奖惩、教育管理的重要依据之一,相较之下,由联席会议形成的评价意见比由审计部门单独做出的评价意见更具权威性,更容易运用到干部管理使用中;三是总体评价意见的有效运用对更好地开展经济责任审计是正向激励,能够进一步促进提高审计质量、规范责任界定和审计评价,而经济责任审计工作的深化,能够进一步促进凭政绩论英雄、以实干求进步、看作为用干部的用人导向的不断完善。需要注意的是,联席会议在开展总体评价中发挥作用的基础,是经济责任审计结果,在具体操作中,可以由审计部门提出预评意见,随审计结果一并提交给联席会议。

  报:署领导。

  送:各省、自治区、直辖市和计划单列市、新疆生产建设兵团审计厅(局),

      署机关各单位、各派出审计局、各特派员办事处、各直属单位,驻审

      计署纪检监察组,南京审计大学。

  发:本所所领导、各处室,存档。                        共印40份  

编辑:席海昕             审核:陈基湘               签发:姜江华  

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